矿产资源有偿使用和矿业权有偿取得的制度关系，事关矿产资源所有者国家、矿业权人的法定权益的维护和矿业的可持续发展，也是进一步厘清和理顺矿产资源勘查、开发中纷繁复杂的经济关系的关键。近年来，许多单位就此做过深入研究，不少专家学者就此大声疾呼、建言献策，但仍未能引起有关部门的重视、吸纳。最近印发的在一定范围征求意见的《矿产资源法》修改草案征求意见稿第六条，仍把矿业权有偿取得视为矿产资源有偿使用，引起了笔者对二者关系的再思考。

一、矿产资源有偿使用和矿业权有偿取得，既有联系，又有区别

矿产资源有偿使用和矿业权有偿取得确实有一定联系，主要表现在：一是矿业权是矿产资源所有权派生出来的，依附于矿产资源的所有权；二是矿产资源所有权的产权价值的显现和实现也有赖于矿业权的运作；三是矿产资源产权价值和矿业权的产权价值共存于矿产品总价值之中，而且二者的边界并不十分清楚，这也是实践中易把二者相混淆的客观原因。

矿产资源有偿使用和矿业权有偿取得存在着重要的区别：

1．有偿的标的物不同。矿产资源有偿使用的标的物是矿产资源，即实物性资产，在有偿使用过程中，矿产资源逐渐消耗、灭失；而矿业权有偿取得的标的物是包括探矿权和采矿权在内的矿业权，即无形资产或递延资产，在让渡过程中，对矿产资源而言，一般是储量增加。

2．有偿的标的物价值来源不同。矿产资源有偿使用，收取的矿产资源所有权产权价值是由地质作用自然形成；而矿业权有偿取得，矿业权价值则是由投入的活劳动和物化劳动创造，即勘查投入资本形成。

3．有偿收取环节不同。矿产资源有偿使用，是在矿产品销售环节收取，对管理相对人来说，是先使用后缴费；而矿业权有偿出让，是在出让时就收取，对管理相对人来说，则是先缴费后使用。

4．有偿收取的方式不同。矿产资源有偿使用，是随着矿产资源的消耗，逐年补偿；而矿业权有偿取得，则是一次或分期缴付。

5．有偿使用制度目标不同。矿产资源有偿使用是用经济手段调处矿产资源所有者与使用者之间经济关系，维护公共利益，促进矿产资源的合理利用和有效保护，尽量减少矿产资源的损失浪费；而矿业权有偿取得则是用经济手段调处作为“特殊民事主体”国家和受让人之间，即广义的矿业权人之间的经济关系，促进公开、公平、公正交易，建立和维护正常市场秩序，进而促进矿产资源储量增加。

二、把矿业权有偿取得视为矿产资源有偿使用有害无益

1．有违地质工作规律，不利于矿产资源勘查、开发环境的改善。

探矿权的管理是矿政管理中备受争议的热点、难点，其关键还在于是否认识和遵循客观的地质工作规律，即承认地质工作是实践、认识、再实践、再认识的反复深化的过程；承认探矿权的客体只是可能含矿的地质体，而不是已经确认的矿产资源；承认地质找矿只是以探索、发现、评价矿产资源为目的，而不是以矿产资源已知存在并对其使用为前提，不是、也不可能是矿产资源使用过程。而坚持探矿权的受让就应属于矿产资源有偿使用，实际上是将目的和手段的颠倒的一个伪命题。也正如李裕伟先生研究指出：“世界各国在探矿阶段都不收取资源性质费用。美国对油气、煤等实行探矿权招标、收取红利。红利不是对使用资源的补偿，而是（1）一种在有竞争者的情况下分配资源的调控手段，美国在无竞争的情况下，对油气等勘查区块探矿权的取得也不收取红利；（2）其性质是对勘查空间的出租而非对资源的使用，探矿权人所竞争的是对勘查机会的获得而非对资源使用权的获得。采矿权出让也不属于矿产资源有偿使用。矿产资源有偿使用指的是基于矿产资源国家所有，以所有者的身份应收取的收益。但一宗采矿权的价值是由之前的探矿权投资形成的，属投资所形成的资产的出让，在理论上同采矿权转让没有区别，探矿权、采矿权有偿取得同矿产资源有偿使用完全是两码事。”

近年来，各地以矿产资源有偿使用名义，争先恐后抬高了探矿权准入门槛、盲目推行招拍挂来出让探矿权，不少地方对“空白地”探矿权也全部改为竞标出让，收取高额探矿权价格，结果往往把地质找矿的主力军拒之门外，一度轰动全国的高达数十亿元价款的多个探矿权“标王”，后来不了了之，却仍未引起有关主管部门的重视和反思。王立彬先生关于“警惕”矿冷地热“透露的宏观经济征兆”一文中指出“土地市场与矿权交易差距悬殊”的问题值得深思，矿业权市场变冷与近年矿政管理的理论误导就没有关联吗？实际上是在国际金融危机背景下，地质找矿自然风险和与世界惯例相悖的矿业权政策风险迭加作用的结果。

2．与行政改革的目标要求相悖，不利于给“卖矿（权）生财”降温。

建设服务型政府、责任政府、法制政府和廉洁政府，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，这是党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》中提出的目标和要求，应该成为矿政管理的基本准则。

进入新世纪以来，在矿产品大幅涨价，而矿产资源补偿费费率一直未做调整的情况下，一些矿产资源较丰富的地方通过高额收取矿业权价款得到了实惠，诱发了“卖矿（权）生财”的冲动，悟出了包括“空白地”在内的探矿权采取招拍挂出让，收取高额价款后政府又直接出资从事矿产勘查，发展到全面掌控和经营矿业权的路径，造成了十分严重的后果；一是通过按照预估的矿产资源储量（或预测资源量），高额收取矿业权价款，变相地违法买卖矿产资源。对受让方而言，矿业权价款数倍甚至数十倍高于资源补偿费，而且把先使用后付款变成了先付款后使用，误认为就是买到了能够开采若干年的矿产资源。一方面误导投资者，形成新的矿业权泡沫；另一方面必然导致急功近利，竭泽而渔，加速矿产资源耗竭。二是使举步维艰、刚刚融入市场经济体制的地质勘查管理体制改革面临倒退回归传统体制和使资源配置回归到行政主导的老路的危险；三是助长了地方政府追求当期利益最大化的欲望，不惜政府形象受损，与市场争权、与企业争利，在“利益政府”的怪圈中越陷越深；四是使地方为了维护既得利益，使“卖矿（权）生财”合法化，又萌发了使矿业权价款扩大化及其与中央分成制度化的立法诉求。也就是在这种背景下，此次修法过程中，按照矿业权有偿取得就是矿产资源有偿使用的逻辑，把矿业权价款包装、演变成出让金写进了《矿产资源法》的修正案之中。

3.与立法的根本宗旨不符，不利于矿政管理难题解扣。

适应社会主义市场经济体制的要求，保护和合理利用矿产资源，保障社会主义现代化建设的当前和长远需要，这是立（修）法的根本宗旨，也是对矿政管理的基本要求。

1986年颁布实施的《矿产资源法》第五条规定：“国家对矿产资源实行有偿开采。开采矿产资源必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费。”1996年修正后的《矿产资源法》第五条规定：“国家实行探矿权、采矿权有偿取得制度。”，同时在该条中以并列款的形式重申了“开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费。”即矿产资源有偿开采的实体性规定。由“一个有偿”到“两个有偿”的规定，这是适应建立社会主义市场经济体制要求，维护矿产资源所有权人国家和矿业权人双方权益法律保障。而此次修法过程中，先是写成“国家实行矿产资源有偿使用制度，包括矿业权有偿出让和矿产资源有偿开采”，遭到质疑和反对后仅作文字修改，仍一以贯之的把矿业权有偿取得视为矿产资源有偿使用，与立法根本宗旨不符，与尊重和维护民权要求相悖。

近年来，矿产资源经济关系越理越乱，矿政管理中一些问题愈演愈烈，与“有偿使用”理论混淆和对矿业权价款扩大化的误导不无直接关联。矿政主管部门理应有所作为，即一方面建议国务院调整资源补偿费费率并建立随矿产品市场价格浮动机制，以维护矿产资源国家所有的法定权益；另一方面准确解释矿业权价款法定内涵，及时制止随意扩大化的倾向和侵犯民权行为，以维护矿业权人的法定权益。实际上却并非如此，行政不作为甚至把乱作为视为创新，导致一些管理办法覆水难收。目前正是拨乱反正，正本清源，矿政管理难题解扣之时，实在没有“死拧”的必要了。

三、修法具体建议

一部法律就是一面旗帜。在此《矿产资源法》修改中，建议旗帜鲜明写上“国家实行矿业权有偿取得和矿产资源有偿开采”，以体现时代特征，适应社会主义市场经济体制的要求，为维护矿产资源的国家所有者权益和矿业权人资本权益提供法律保障。其中修正案第六条建议修改为：

第六条【矿业权有偿取得和矿产资源有偿开采】

国家实行矿业权有偿取得制度。取得矿业权，必须依照国家有关规定缴纳矿业权使用费，其中取得国家出资形成的矿业权，还必须依照国家有关规定缴纳矿业权出让金。