（一）学习中央惠农和保护耕地的政策，深刻领会，认真执行

我们要认真地学习、贯彻、落实党的十七大、十七届三中、四中全会精神。特别落实中发〔2010〕1号文件它是具有现实性、战略性，指导性的文件，我们要认真地领会好，执行好。

《中共中央、国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》发〔2010〕1号（2009年12月31日）强调。

1.第19条：“有序推进农村土地管理制度改革。坚决守住耕地保护红线，建立保护补偿机制，加快划定基本农田，实行永久保护。落实政府耕地保护目标责任制，上级审计、监察、组织等部门参与考核。加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作，工作经费纳入财政预算。力争用3年时间把农村集体土地所有权确认到每个具有所有权的农民集体经济组织。有序开展农村土地整治，城乡建设用地增减挂钩要严格限定在试点范围内，周转指标纳入年度土地利用计划统一管理，农村宅基地和村庄整理后节约的土地仍属农民集体所有，确保城乡建设用地总规模不突破，确保复垦耕地质量，确保维护农民利益。按照严格审批、局部试点、封闭运行、风险可控的原则，规范农村土地管理制度改革试点。加快修改土地管理法。”

2.第23条：“推进城镇化发展的制度创新。积极稳妥推进城镇化，提高城镇规划水平和发展质量，当前要把加强中小城市和小城镇发展作为重点。深化户籍制度改革，加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策，促进符合条件的农业转移人口在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益。多渠道多形式改善农民工居住条件，鼓励有条件的城市将有稳定职业并在城市居住一定年限的农民工逐步纳入城镇住房保障体系。采取有针对性的措施，着力解决新生代农民工问题。统筹研究农业转移人口进城落后城乡出现的新情况新问题。大力发展县域经济，抓住产业转移有利时机，促进特色产业、优势项目向县城和重点镇集聚，提高城镇综合承载能力，吸纳农村人口加快向小城镇集中。完善加快小城镇发展的财税、投融资等配套政策，安排年度土地利用计划要支持中小城市和小城镇发展。农村宅基地和村庄整理所节约的土地首先要补充耕地，调剂为建设用地的，在县域内按照土地利用总体规划使用，纳入年度土地利用计划，主要用于产业集聚发展，方便农民就近转移就业。继续推进扩权强县改革试点，推动经济发展快、人口吸纳能力强的镇行政管理体制改革，根据经济社会发展需要，下放管理权限，合理设置机构和配备人员编制。”

3.第16条强调：“把支持农民建房作为扩大内需的重大举措，采取有效措施推动建材下乡，鼓励有条件的地方通过多种形式支持农民依法依规建设自用住房。加强村镇规划，引导农民建设富有地方特点、民族特色、传统风貌的安全节能环保型住房。实行以奖促治政策，稳步推进农村环境综合整治。”

4.第18条强调：“加强土地承包经营权流转管理和服务，健全流转市场，在依法自愿有偿流转的基础上发展多种形式的适度规模经营。”

（二）加大宣传力度，更新农民的宅基地所有权观念。

充分调动农民整理宅基地、治理“空心村”和节约集约用地的积极性。

1.要有正确的舆论导向。农民对宅基地私有观念的错误认识有着复杂的历史原因。各级部门要采取多种形式，通过电视、报纸、新闻媒体等，大力宣传《土地管理法》及《农村宅基地管理办法》，宣传开展农村宅基地整治的意义，营造全社会共同参与宅基地整治的氛围，破除宅基地私有观念，树立集体公有意识，加强公共设施建设，为农村宅基地整治扫清思想和认识障碍。

2.要强化农村宅基地节约集约利用主体的作用。要充分认识农户才是农村居民点宅基地节约集约利用的主体，正确处理好农民主体与政府主导的关系。让农户明白：在宅基地的集体所有制下，农民既有使用的权利，更有合理使用的义务。

（三）制定宅基地标准，严格审批条件

1.制定统一的农村宅基地使用标准

从各地农村宅基地的标准值看，差别较大且不合理。各省农村宅基地的标准从80平方米至800平方米不等，区域的差别较大。这种差别一方面是由于各地的自然条件、风俗习惯和户型的差异造成；另一方面，各省划定农村宅基地标准值的不规范和不统一也导致了标准值的区域差异过大。随着近几年农村居住形式的改变，农村住宅中楼房等居住形式日益增多，而楼房住宅形式与平房住宅形式的用地差别较大。但目前这种差别仍未在农村宅基地标准值的设定中体现出来。所以，原有的农村宅基地标准值体系急需更新。要按各地农民意愿、民族习惯、实际情况、实事求是、因地制宜，本着节约集约土地为原则制定用地标准，规范农村宅基地的指标体系。

2.严格农村宅基地审批条件

许多省市都规定“因结婚等原因，确需建房分户”的可以划分农村宅基地。但实际上，由于农户小型化的影响，我国农户的规模在不断变小。如果严格执行“结婚等原因可划拨宅基地”的制度，其直接后果是农户的户宅基地面积不超标，但人均宅基地面积不断变大。即使农村人口保持不变或小幅减少，农村宅基地的总量依然会不断增大。为此，应进一步调整农村宅基地的审批条件。最重要的是加入人均宅基地面积作为审批的一个重要尺度。例如，就全国平均水平来说，即使农户的户均宅基地面积小于150平方米/户的标准，且家有子女需要结婚批房(例如家有1位老人和1个子女及其配偶)，但如果人均宅基地超标(人均宅基地面积已经达到50平方米/人)，依然不能批给，从而促使农户充分利用原有农村宅基地。否则，一旦审批之后，其结果就是两代3人占有两处宅基地，以一处150平方米/户计算，共计300平方米，人均宅基地也将占到100平方米/人。

（四）协调利益分配，进一步调动各方参与宅基地整理工作的积极性

1.宅基地整理复垦收入分配要适当向村集体和农户倾斜。充分考虑农户旧房拆迁安置补偿资金投入的实际，参照征地拆迁补助政策，确定合理的拆迁补偿标准，实现整理项目的有序运转和建设资金的大体平衡。要合理确定农村宅基地复耕指标回购资金在县、乡、村、农户之间的分配比例，并适当向基层倾斜，以调动广大基层干部群众的工作积极性。

2.适当提高宅基地整理项目的补助标准。省、市、县各级政府要统筹利用耕地开垦费、土地有偿使用收入、新增建设用地土地有偿使用费等资金，建立宅基地整理专项资金。建议省级适当提高农村宅基地复垦奖励标准。对盘活利用存量建设用地、旧宅基地建房的，省、市、县也要给予一定奖励。允许一定比例的宅基地复耕启动指标易地有偿调剂，以加快宅基地整理项目的实施。

3.建立特殊人群的补助机制。对宅基地整理项目，面向困难群众建造的周转房、老年公寓等要给予适当的补助。进一步加大下山脱贫、小岛迁移、地质灾害避险搬迁等工作中困难群众的激励和扶持力度，解决其日后的生活保障问题。对利用存量建设用地、闲置地、旧住宅、废旧场所等建房的，免收部分收费。

4.引导社会力量参与宅基地整理。研究制定复垦指标分配、专项资金扶持、工商税费减免等方面的激励政策，积极引导工商企业等社会力量参与农村宅基地整理和旧村改造。

（五）编制和完善农村居民点发展规划，提倡农民宅基地建房要因地制宜的节约集约用地方式

1.加强规划管理，发挥“龙头”制约作用。在加强建设用地总量控制的基础上，对符合土地利用总体规划和年度用地计划的新农村建设用地，特别是对重点生产、生活等基础设施用地，及时予以保障外，对其他用地都进行严格控制，努力实现规划“龙头”的制约作用。一是编制切合实际的村庄建设规划。村庄建设规划必须适应建设社会主义新农村的需要，有利于农民物质文化生活水平的提高。二是要进一步完善农村居民点发展规划。既要重视村庄建设规划，也要重视区域农村居民点体系规划。三是探索用地新途径。针对过去农民建房存在的建设无规划、配套无资金、选址凭关系的突出问题，在农村集中居住点经批准的建设预留地区域内，由乡镇政府主导组织实施，要实行“五统一”的供地模式，即“统一协议补偿、统一规划布局、统一开发配套、统一拍卖选址、统一分户办理手续”等。从而杜绝了选址中批“人情地”等不正之风，这可化解很多社会矛盾。

2.建立农民住房全程动态管理制度。农民分散建房用地合理利用是一个渐进的过程，它会随着时间推移而不断趋向节约用地变化，这就需要我们以全程动态管理制度来管理。对新建房屋，无论是原宅翻新，还是新选址建新房，都要符合土地利用总体规划和村庄建设规划，严格执行“三公布、三到场、一监督”的管理制度。并定期对宅基地使用情况进行巡回检查和监督，加强宅基地的动态管理，做到发现问题及时解决。

（六）区别对待，分类实施，加强农村宅基地整治

1.抓住新农村建设的有利时机，充分发挥农民群众的作用，加大农村宅基地整治力度。在统一规划下，如何建设新农村，建设什么样的新农村，应由农民自己发言，争取广大农民群众理解、支持。若集中建设强行将农民搬到一起，实行像城市社区管理居民的模式，不仅增加了农民耕种运输成本，而且不利于农民之间交流。因此，应区别对待，分类实施。其基本思路：一是对经济发达，靠近集镇的村庄，纳入集镇规划，鼓励建多层新型农民公寓。二是对零星村落控制发展，待房屋自然老化后村民建房统一纳入新区规划。三是对大村落，可归并附近零星小村落。新农村建设必须立足于布局合理、节约集约土地，整治老村庄，积极推行城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩工作。四是对农耕型村庄、产业型村庄，山区丘陵型村庄、生态旅游型村庄、都市型村庄和资源型村庄等，要根据不同区域生活习惯、经济支撑、环境状况，采取不同的整治模式。

2.政府要加强被征拆农民利益保障。农村宅基地整理实施过程中不搞强制拆迁，切实维护农民个人合法权益。在宅基地整理中，多考虑老百姓切身利益的问题，要多研究一些惠民政策，并妥善解决。

3.把农村居民点整理后的利益分配与土地整理工作相互联系起来，建立农村建设用地整理的激励机制。按照“谁投资、谁受益”的原则，制定开展农村居民点整理的优惠政策，鼓励单位、个人投资农村建设用地整理，可以将通过整理增加的有效耕地划归投资者有限期使用，使用期限一般不少于20年。凡开展农村宅基地整理的村，可获得一定数量的折抵建设用地指标。合理分配调剂，多余的公开出让，所得出让金用于拆点补偿或基础配套建设。对农村居民点整理点按比例获得的建设用地指标，如新增耕地分配机制，激励、调动县、乡人民政府参与农村建设用地整理的积极性。

4.建立农民建新拆旧的宅基地管理新机制。对旧宅基地，农民申请建房时，必须建新交旧，交由集体统一支配。对收归集体的旧宅基地根据实际和规划情况，或用于分配农民建设，或用于复耕，增加耕地。对不能交出旧宅基地的，如农村老人居住的，也要签订拆旧协议并缴纳保证金，协议规定时间不能及时拆除的，用保证金作强制拆除资金。对超占的，用经济杠杆进行调节，以抑制农村超占趋势。

（七）采取措施，科学治理“空心村”

治理“空心村”是一项综合型的社会事业，需要各方面的积极努力和配合。按照建设社会主义新农村的标准和要求，科学编制村镇规划，有效控制土地供应，建立和完善置换协调、购新退旧制度法规，征收土地闲置费，并通过价格杠杆，拉大新旧宅基地的价格，调节土地供应，改变摊大饼式的发展模式。

1.利用规划和政策引导，对“空心村”和“城中村”进行改造

（1）规划引导，采取土地置换、指标折抵的方式解决乡村旧村整理改造和移民并村用地，促进土地的节约集约利用，提高土地利用率。实行乡村建设用地土地置换、指标折抵的办法，有效地引导农户建房向中心村集中，能确保乡村建设用地规模逐步缩小，解决乡村建设用地和保护耕地的矛盾。

①严格置换和折抵标准，确保耕地占补平衡。在乡村建设用地管理中，应遵循“合理布局、科学规划、规模适度、注重实效”原则，严格控制土地利用总体规划确定的标准，把农村人均居民点用地标准控制在120平方米（或100平方米）以内，并逐步缩小。按照标准，有关省、市规定乡村人均现有建设用地在120平方米以下的，规定了“占一垦一”，以1:1的比例占用耕地、复垦建设用地；乡村人均现有建设用地在120-150平方米之间的，以1:1.5的比例占用耕地、复垦建设用地；乡村人均现有建设用地在150平方米以上的，按“占一垦二”的标准，以1:2的比例占用耕地、复垦建设用地。

②采取置换方式，切实解决移民并村、旧村改造用地困难。一是移民并村建房用地可进行土地置换。要建立建新宅交出老宅基地等相关倾斜政策，引导鼓励基层及农民群众在农村宅基地置换中，农民向集镇或向中心村购房后，应限期拆除旧房，退宅还耕，减少农村居民点建设用地规模。农村宅基地置换按照“一户一宅”原则，采取多种形式置换。如对建设中心村、整治“空心村”过程中进行退宅还耕的按退一补一原则，在中心村、基层村规划基层置换，建筑土地面积与宅基地面积相抵后，余出部分给予一定补偿。二是实施旧村改造可进行土地置换。可采取土地置换办法帮助解决改造周转用地指标。三是因采矿等地质灾害造成地面沉陷、房屋裂缝，村民需搬迁的，可进行土地置换。四是因保护文物和发展旅游业用地可进行土地置换。为了进一步保护文物，对古代建筑群开发旅游，需要村民整村搬迁。五是为解决新村用地，选择低效利用或不符合产业政策已关停的村办企业，如小制砖场等复垦为耕地，解决搬迁用地问题。

③内部挖潜力、增容不增量，填实“空心村”。鼓励经济条件好的村拆旧建新、拆平建楼，提高土地利用率。对经济条件较好的村，采取严格控制、规划引导、积极扶持的办法，鼓励他们整理旧村，拆旧建新，拆平建楼，建设城市化的新农村。为了不扩大村庄规模，编制功能齐全、规模适度、布局合理的新村建设规划，进行旧村改造，拆平房建楼房，向空间要地。

（2）加强建房引导，鼓励集中连片居住。要根据建设社主义新农村要求和当地实际，采取优先审批、优先通路、优先通电视、电话、优先绿化亮化，优惠供电、供水等有效措施，有效引导农民建房走节约集约用地的新路子，鼓励农民逐步向城镇中心村集中建房。对规划区内的农民住宅建设，要求集中建农民住宅小区，推广多层、联排建设，向空中发展。对道路、房屋四周活动区等公共基础设施实行共享，形成规模效应，推动农村建设合理利用土地，改善农民居住环境。

（3）采取多种模式进行“城中村”改造。一是对农民混杂和一个区块内多个交错城中村的，实行“政府主导、市场运作、以土地收购储备为主体实施城中村改造”的运作模式进行改造。二是对比较独立的“城中村”，实行“政府调控、统一规划、村为主体、一村一策、市场运作、自求平衡，依法改造、和谐发展”的运作模式。

2.强化农村基础设施建设。农村绝大部分是在旧村基础上发展来的，受当时社会、经济、文化等局限，已不适应现代社会路通财通的要求。路、水等设施落后及环境质量差，严重制约了人们利用村中心宅基地建房。由此可见，只要对村庄实行统一规划，搞好基础设施建设，提高村中心土地的资产价值，村中心就不会空。

3.完善农村社会保障制度。合理安置空心村改造中的弱势群体。要通过加强农村敬老院等农村社会保障体系建设，来安置和保障农村宅基地改造中的“弱势群体”，妥善解决宅基地节约集约利用中“空心村”的留守问题。

4.完善执法监察制度。对“违法占地建房”、“乱收费”、“非法买卖宅基地”的行为依法从严处理，不仅查事还要与查人相结合，不断规范用地行为。对拒不执行政策的超占户，必须采用法律手段进行调节，对那些空闲比较“严重”的“空心村”，要深入开展宅基地综合整治，实行宅基地新增指标“冻结”政策，限制村庄规模外延伸展，督促开发利用空闲地，积极推进土地集约利用。

（八）强化制度约束，进一步加强对农村宅基地的管理

1.严格执行建房用地管理制度。所有农村建房户必须拆除老房，由集体收回原宅基地。对无法拆除的，由集体直接收回老房，重新分配使用。严格控制村庄外延扩张，新房必须在村庄规划确定的建设范围内。严格控制单家独户建房，鼓励建设联排住宅和多层公寓。规范宅基地占地标准，将庭院等附属用地纳入标准限额审批。

2.逐步建立超占宅基地的有偿使用制度。对农村宅基地整理项目中涉及到的一户多宅、超占使用宅基地的农户，要区分不同情况予以拆除。对无法拆除的超占使用宅基地的农户，按照其超过法定宅基地限额标准面积的多少收取土地使用费，制约其多占行为的发生。支持村集体收回超占、闲置、废弃的农村宅基地，对尚可继续使用的旧房，实行统一调剂制度，无偿给鳏寡老人和贫困户使用。允许村集体开展农村宅基地有偿竞价选位。

3.加强农村宅基地用地的全程管理

（1）完善“四公开、四到场、一监督”的管理制度

“四公开”即计划用地指标、户型用地指标公开；审批程序及法定程序公开；申请建房户名单及用地条件公开；审批结果公开。尤其要强调的是村内部改造用地指标必须公开。

“四到场”即土地管理员在农村宅基地上建房的选址、放样、砌基、竣工验收四个时点都要到场，对农村宅基地建房在建前、建中、建后全程进行检查与验收。

“一监督”即：接受群众监督、倾听群众合理意见与建议。

（2）推进“双控模式”制度

在农村宅基地用地动态管理中，应实施村镇建设规划中的“双控模式”：一控农户宅基地面积；二控农户房屋四周围占面积，审批用地时明确用地四至，并在“四到场”中严格检查与落实。

4.加强土地管理法规宣传，提高执法能力

加强对土地管理、村镇建设的法律法规和政策的宣传，提高农民对土地的忧患意识，增强依法建设的观念。

一要加强健全旧村改造和中心村建设的法规、条例和政策。

二要完善宅基地建设利用空闲地、老宅基地、未利用地的由村、乡（镇）逐级审核，报县（市或区）批准后，由乡（镇）逐宗落实到户。

三要联合相关职能部门及公检法机关，对农村宅基地建新拆旧率低，违法建筑多等突出问题开展专项整治工作。

四要建立农村宅基地建房的房产登记制度，明确产权，严格宅基地管理。按国家和地方有关法律规定，使农民拥有宅基地的农户办理产权证书。

5．树立农村宅基地开发整理与区域差异发展观

农村居民点宅基地土地开发整理应当根据当地的经济实力、社会状况以及其他准备条件，分清轻重缓急，区别重点与非重点，具体问题具体分析，采取先易后难，有步骤、有计划地开展和完成农村宅基地整理工作。

（九）积极探索创新，逐步建立农村宅基地等非农建设用地退出、盘活、流转机制

1.研究建立闲置住房退出机制。对于因历史原因造成一户多宅、异地就业或户主已农转非导致人宅分离的，通过经济补偿、宅基地换城镇住房、纳入城镇职工基本养老体系等办法，鼓励农户退出农村宅基地。对就业稳定、愿意进城镇规划区定居、自愿退宅还耕且以后不再申请新宅基地的农户，鼓励其办理宅基地退出手续，凭退出证明，在本县（市、区）范围内，享受到县城、中心镇购买安居房、经济适用房、廉价房的政策。根据“宜建则建”原则，积极开展整村拆迁新村建设试点，引导农民退宅还耕和尽量避免占用耕地。

2．研究建立农村集体非农建设用地的盘活机制。对通过宅基地整理和旧村改造等办法，节约出来的土地首先要复垦为耕地。对无法复耕的土地，在符合土地利用规划的前提下，调剂为建设用地的，必须优先保障农民建房、新农村建设所需公益事业用地和集体基础设施建设用地，多余出来的建设用地，允许村集体通过入股、租赁等办法发展农村二、三产业，允许作为农村集体经营性建设用地，可以通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。允许由国家统一征收转为国有建设用地，有关出让收入全额返还村集体。

3．研究建立农村宅基地的流转机制。有选择地开展农民宅基地流转试点，在事先经拥有宅基地所有权行政村的村民大会或村民代表大会三分之二成员表决同意后，有条件、有范围地实行有偿流转，供农民购买，本村农民享有优先购买权。

（十）完善新农村建设的“理事会”制度，进一步发挥农村民主自治组织的作用。

理事会是按照“政府主导，群众主体”的原则，通过召开村民大会，推选德高望重、公道正派的“五老”（家族长老、老党员、老教师、老退休干部、老退休工人）组成的一个民间自治组织。其主要职能涉及村庄改造中的资金监督、质量监控、矛盾调解和社区公共事务管理。理事会既能最大程度地发挥其在新农村建设事务管理当中的作用，又能在既有的体制和制度架构内较好地处理与村级“两委会”、上级政府以及村民的关系，使理事会的运作和作用的发挥不越出以“两委会”为主体的村级治理现有制度架构。

新农村建设是件利国利民大事，当然解决新农村建设中宅基地整理、“空心村”治理和节约集约用地问题在全国农村中千差万别，不可套用一种模式。新农村建设中农宅不宜太集中，这样不仅资金难以保证，且选择土地平整的地方建设中心村占用良田，得不偿失。须顺应时代潮流，尊重农民意愿，以改善农村人居环境，解决土地供需突出矛盾，实现人和地和谐发展。让农民共享发展权，这样发展才有永不枯竭的源泉，让新农村建设旧宅基地整治节地这项“惠民工程”成为农民“放心工程”。