张 涛——物权理论下的矿业权制度

    去年颁布的《物权法》，将探矿权、采矿权（合称矿业权）定位于用益物权，这一原则性、衔接性规定，对修改完善我国《矿产资源法》，建立适应社会主义市场经济的矿业权制度，具有重大意义。

　　一、充分认识我国矿产资源国家所有权及其派生的矿业权，既具有物权的基本属性，又具有传统物权不同的特征，是完善矿业权制度的重要前提

　　我国矿产资源属国家自物权，权利主体及其代表是唯一的，任何部门和地方政府只能依法规定或国务院授权，才能行使其权利；矿产资源的珍贵、有限、一次性使用耗竭，决定了其所有权的重要性和权利行使的严格、严谨、严密性；矿产资源的隐蔽性和勘查开发的显现性，决定了资源所有权对矿业权的高度依赖，“如影随形”；矿产资源所有权权益的实现，是一个由勘查到开采、由未知到已知的连续过程，决定了所有权行使上的连续性和诸多不同特征的探矿、采矿两大阶段；以及与土地、生态环境的紧密关联性等。

　　矿业权作为用益物权，以权利为客体；一般用益物权并不消耗标的物本身，而矿业权自然灭失后，矿产资源所有权也不复存在；矿业权不是纯粹意义上的私权，而是带有强烈公权色彩的私权，因而其权利的取得、行使和终止要受到私法和公法双重规则。

　　二、以公法和私法调整规制好矿产资源所有权与矿业权的关系，是完善矿产资源法律体系及矿业权制度的核心问题

　　矿产资源国家自物权，主要受公法规制，矿业权主要受私法规制。公法以权力为本位，规范处于隶属地位的主体之间的权力服从关系，集中体现公权力对社会的干预；而私权则以权利为本位，规范处于平等地位的私人之间的关系，主要体现的是私人之间的自由意志。前者运行主要靠行政权力，后者则主要靠市场机制。前者追求的是社会公共利益的合理和保障，后者则是在公权允许的范围内，追求权利的保障和个人利益的最大化。在矿业权市场上，矿业权人是民事主体，而矿产资源所有权人则是兼有行政管理身份的“特殊民事主体”。上述不同，二者不可避免的存在诸多矛盾和利益冲突，化解矛盾，兼顾二者利益，寻找最佳平衡点，是矿业立法、矿业权制度要解决的核心问题。

　　三、对《矿产资源法》修改第六稿一点不成熟的看法

　　《矿产资源法》修改第六稿，由原法六章增至十三章，充实了大量内容，尤其在矿产资源所有权的立法上，权利内容更加明细具体，行政权力行使更加强化，权利目标也更加明确。矿业权也独列一章，又在其他章规定了相应条款，确实是很大进步。但深感不足的是，对矿业权本质上是私权，民事权利的设立重视不够，公法色彩浓厚，而私法原则体现不充分；矿业权人的义务周全具体，而权利的规定过于简单笼统；仍偏重于保护实现所有权，而对如何通过科学设立、强化保护、市场运行、有效实现矿业权，从而达到矿产资源的保护、节约、最佳开发利用的立法目标，体现得不够鲜明突出充分。

　　四、对修改我国矿业权制度的几点建议

　　矿业权是为适应市场经济而设立的，矿业权制度必须符合市场经济的基本规律和准则，以科学发展观为指导，以有利于促进矿业全面协调可持续发展为目标，坚持化解矛盾，协调利益，兼顾效率和公平的原则。根据现实情况，提出以下几点看法和建议，供参考。

　　1．坚持矿业权主体人格平等的原则。

　　在矿业权市场上，没有矿业权主体人格的平等和尊重，难有和谐矿业。

　　《矿产资源法》修改稿取消了按所有制形式将矿业权人分为“三六九等”区别对待的条款，撤消了矿业权取得上只对部分国有企业“减、免、转、折”的优惠政策，很好。但不管是否承认，现实中探矿权取得上仍存在矿业权主体地位、资格、机会等不平等的情况。与非国有勘查企业不同，绝大部分国有地勘单位至今仍“一套人马，两块牌子”；在矿业权市场上，报刊上仍在宣传地质勘查基金和留省的资源补偿费项目，主要以协议审批方式给国有地勘单位，以示关怀扶持。《矿产资源法》修改稿和《地质勘查资质管理条例》均规定，“从事矿产勘查必须符合规定的资质条件”，而各级政府的地质勘查基金机构，没有队伍和勘查资质，却可择优取得探矿权。财政资金不是以资本金方式投向国有地勘单位，而是重返计划经济体制下，找到矿就可以出让，“滚动发展”；找不到矿可以核销。这种计划经济和市场经济两种不同模式的勘查“双轨制”，是权宜之计还是长久发展模式？《矿产资源法》修改稿中没有提及。

　　笔者认为，《矿产资源法》应严格规范矿业权市场准入机制，凡不符合矿业权资质要求的单位，应一律禁止取得和经营矿业权。应明确规定禁止各级政府及矿产资源管理部门直接或变相经营矿业权；对地质勘查基金的性质和运作方式等也应作出明确的法律规定。

　　2．重视和加强矿业权方面民事权利的设计，增加矿业权保障实现的具体条款和内容，解决以行政处罚代替民事赔偿问题。

　　长期以来，我国非法采矿情况比较严重，而得不到根治。一个根本性原因是单纯依靠行政权力管理矿业开发，不重视民众特别是矿业权人参与管理，不重视矿业权保障。以行政处罚代替民事赔偿就是突出表现，且后果严重。

　　笔者认为，以罚代赔存在理论认识上的误区：采矿权人在依法取得的矿区有采矿并获得矿产品的权利，但资源采出之前，资源所有权仍为国家所有，盗采损失赔偿自然是国家。

　　采矿权作为用益物权，享有物权的效力。采矿权人对采矿许可证规定的时间和区域内国家所有的矿产资源依法享有占有、使用和收益的权利。“占有”是对资源的实际控制和支配，只要依法合理开采，政府又无正当的社会公共利益需要的理由，任何人包括政府都无权干预、干涉和侵犯。国家所有权的“处分”权能此时仅为对矿产资源所有权权益的按时收回、落实，政府已无权直接“处分”未开采的矿产资源，包括无权批准矿业权人以外者来采矿。因此盗采人侵犯的首先是矿业权人，矿业权人有权收缴被盗矿产品，并追究相应的经济赔偿，同时也有义务按被盗矿产品的数量和质量，依法向国家缴纳相应的资源开发金、税、费，从而实现国家所有权权益。当然国家也应追究盗采人的行政和法律责任，包括经济处罚。但这与对矿业权人经济赔偿是两个不同性质的概念，不能混同，更不能替代。此情况下，以行政处罚代替民事赔偿，实质上是对矿业权人合法权益的侵犯。

　　盗采他人勘查区的矿产资源，同样这个道理，只是探矿权人没有取得采矿权，被盗矿产品应国家没收，但对扰乱勘查秩序及对未来采矿造成损失（按法定条件可优先取得采矿权论），探矿权人同样有权获取经济赔偿。

　　《矿产资源法》修改稿笼统提到矿业权排他性和国家保护合法矿业权不受侵犯，保障勘查区和矿区生产、工作秩序不受影响和破坏。但受到侵害、影响和破坏怎么办？要不要赔偿？如何赔偿？却没有提出相应的办法和规定。至于国家工作人员渎职，违法侵害矿业权人合法权益并造成重大损失的，也只是追究行政处分和法律责任，而没有政府经济赔偿的条款内容。

　　在社会主义市场经济社会，发展矿产资源勘查开发事业，政府不是万能的，不能包打天下；政府及矿产资源管理部门，不等同于国家司法机构；行政权力不能替代司法仲裁；行政处罚也不可代替民事赔偿。既要政治，也要法治和民治。这是笔者很不成熟的看法。《矿产资源法》是否也需体现这种理念？

　　3．矿业权本质上属私权，按照市场经济的基本规律和准则，进一步完善矿业权流转制度，对有利于资源优化配置的合理的矿业权转让，政府应当提倡、鼓励、积极做好服务工作，而不仅仅是“可以”和“允许”。

　　我国矿业权“转让市场”建设严重滞后，而矿业权转让“暗度陈仓”的案件却时有发生，这与现行法规和地方政府及矿产资源主管部门对矿业权转让意义认识不足，态度比较消极，工作比较被动，公权力行使不当，可能无不关系。

　　矿业权作为一种特殊商品，在公权允许范围内，按意思自治、契约自由的原则，采取出售、作价出资、出资入股等形式转让，正是其财产属性的体现，是民事主体之间正常的市场行为，也是实现资源优化配置的主要方式。首先应取提倡、鼓励的态度，抓紧构建矿业权流转平台，沟通信息，加强中介等服务工作。建议法规中增加相关条款，就全国统一开放竞争有序的矿业权市场建设中，构建矿业权流转平台，充分发挥市场中介和行业组织作用，规范其工作等问题，予以规制。

　　4．关于矿业权救济问题

　　《矿产资源法》修改第六稿——矿业权救济部分，给人的感觉似乎像一把达摩克利斯之剑悬在矿业权人头上，因国家政策调整，矿业权人虽然已经履行了法定义务，也随时有可能不让你干了——不批准探矿权转采矿权、矿业权延续、探矿权保留，只能转让或接受政府收购，别无选择。政策是常调整的，矿业权人对自己的权利缺乏安全感，提心吊胆过日子，难免不产生采富弃贫、采易弃难、乱采滥挖和降低勘查质量、以采代探等短期行为；也难有矿业权人与政府和谐关系和和谐矿业。不可低估负面影响。

　　其实，国家根据社会公共利益的需要，如战争发生，战备储备，国际矿业市场形势巨变，以及矿产资源整合开发必需等，有权名正言顺依照法律规定程序和依法给予补偿的原则，征购矿业权或让矿业权人按定向要求把矿业权转让给大的优势企业。对这种合情合理的做法，矿业权人是能理解接受的，问题在于要合法。

　　相对于政策，法律更具权威性、持久性，而且政策必须符合法律、服从法律。不可因随意调整政策而剥夺矿业权人的合法权益。对这条关系国家整体利益，关系矿业权人权益，关系和谐矿业建设的条款内容似应进一步修改，应强调国家因社会公共利益需要，可以依法定的程序和补偿原则征收（购）矿业权或让其向定向企业转让。前提是要对“社会公共利益需要”及“法定的程序和补偿原则”做出明确的法律界定。

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