张彦英等——浙江省矿政管理有关做法及相关建议

2008年11月3日至8日，我们到浙江省就矿政管理相关问题进行了调研，先后与浙江省的国土资源厅领导和有关处室，杭州市、舟山市、宁波市和余姚市国土资源局及省地调院进行座谈，并实地考察了舟山市矿山环境恢复工程和宁波市建筑石材矿山企业。

浙江省矿政管理的一些做法具有借鉴意义，提出的一些建议和意见，值得深入研究和探讨。

一、矿政管理水平随着经济社会发展有创新，有特色

浙江省矿政管理的起点较高，并随着经济社会发展与时俱进，使矿政管理工作日趋规范化、制度化。通过创新管理方式，科学合理配置资源，统筹保障发展与保护资源，统筹资源开发与环境保护，在为资源节约型、环境友好型社会建设服务方面成效显著，逐步实现由粗放向集约、由局部向整体、由满足当前向考虑长远方向转变。当前，浙江省矿政管理已提高到一个新的水平，国土资源厅领导将矿政管理的特色概括为“六化”：

（一）总量控制制度化

浙江省是全国较早开展矿产资源规划工作的省份，近年来以规划为调控手段，统筹协调保障发展与保护资源关系，加强矿产资源开发利用宏观调控，实行开采总量控制制度，控制开采点的数量，进一步探索和建立矿产资源开采总量规划调控机制，矿政管理从偏重于开发管理向调控管理转变。该省要求各市、县明确年度矿山数量，不许超过下达总数，按年度计划落实矿业权，并进行年度考核。通过开采总量调控，采矿权数量已由上世纪90年代最高的13000个，1998年8400个，2007年减少到3224个。与此同时，该省还逐步加强对采矿量的调控，通过实行开采矿种年开采量总量控制政策，每一个矿山企业都应按开发利用方案所确定的年开采量控制开采，以达规划调控目标，超过20%的要重新编制开发利用方案，超过30%的要重新办理采矿权变更登记。今年已完成采矿权统一配号试点，不进入网络的拿不到采矿许可证。

（二）矿山布局合理化

浙江省严格实施矿产资源规划，实行分区管理，把矿山划分为三大类：禁采区、限采区、集中开采区。按照“规划禁采区内的矿山关停，规划限采区内的矿山收缩，规划开采区内的矿山集聚”的总要求，实行规模化开采，优化产业结构布局，对小矿相对集中的矿区，通过联合兼并等方式进行整合，淘汰生产规模低于有关标准的矿山企业，矿山布局调整力度不断加大。到2007年底，与上一轮规划基准年相比，禁采区内的矿山数减少了99%；限采区矿山数减少了59%；开采区内矿山数减少了41%。绝大多数县（市、区）规划禁采区的矿山已全部关闭，全省城镇周边、风景名胜区周边以及主要交通干线两侧可视范围的露采矿山在关停的基础上展开了治理，已取得显著成效。截至2007年底，全省大中型矿山比例高达40%，大型矿山数量全国第一，但矿山年均采矿量由2万吨提高到19万吨。矿石总产量全国第三位。

（三）矿业权配置市场化

浙江省在全国率先完成采矿权从无偿到有偿取得制度的改革，实现了所有矿种采矿权的市场化配置，同时积极推进探矿权有偿出让，市场化配置资源的基础性作用充分显现，矿业权市场建设不断完善，逐步实现了矿业权从行政配置向市场配置转变。首先，在16个市县全面推进矿业权有偿出让试点工作，改变以批准申请为主的方式改用招标、拍卖、挂牌等市场化的方式。其次，对国有矿山和国有控股矿山历史上占有的矿产资源也实行采矿权有偿出让，基本实现全省所有矿种采矿权有偿出让的“单轨制”运行机制。实现了采矿权的市场化配置和资产化管理，矿业权有偿出让制度日趋健全完善，公平、公正的矿业投资环境获得投资者认可。

（四）矿山环境生态化

浙江省将矿山生态环境的保护与治理纳入生态省建设规划之中，既要“金山银山”，更要绿水青山，努力实现资源开发与环境保护和谐发展。2000年4月29日省人大常委发布新的矿产资源管理条例，明确采矿权人缴纳矿山环境治理备用金制度，同年底省政府制定矿山环境治理备用金管理办法，目前已100%收取。按照建立生态省的要求，省国土资源主管部门提出了“矿山环境生态化”的理念，2003年提出“百矿示范、千矿整治废弃矿山”工程，坚持把矿山环境保护与恢复治理的绿色矿山建设工作，提高矿地利用率、矿产资源开发整合、建设生态省紧密结合；坚持实行分级管理逐级申报的管理模式，确保矿山达到绿色创建的要求；坚持把创建绿色矿山工作规范化，推进环境友好型社会建设，使矿山逐步走上资源利用集约化、开采技术科学化、生产工艺环保化、企业管理规范化、闭坑矿区生态化的科学发展之路。省国土资源厅和财政厅共同出台管理办法，明确财政出资的来源：一是采矿权出让收入，取之于矿，用之于矿；二是矿山修复时卖出的矿石收入；三是政府部门涉矿事业性收费；四是矿山整治新增土地收益。经过近5年多的努力，已完成183个示范工程，正推进1000个矿山整治工程，矿山生态环境大为改善，矿山环境保护与治理已实现了从数量型管理向生态型管理转变。经过企业整合、环境整治的矿山，开采规模扩大，技术提高，经营集约，产量增加，效益提高；生态环境改善，新增矿山复垦土地，政府、企业都满意。

（五）监督管理中介化

浙江省国土资源主管部门积极探索实践，不断健全、完善矿政管理制度，把各地矿山日常管理工作通过招标办法委托给有资质的中介机构来执行，通过中介机构进行实地监测并绘制井上、井下对照图，定期提交监测情况报告。中介机构要对国土资源主管部门负责，经费由政府财政出资，使矿产资源开发监督管理由突击整顿转向建立严防、严管、严治、严守的动态监管长效机制。

（六）勘查投入多元化

目前，浙江省已发现固体矿产113种，已探明储量的68种，70%探明的矿产地得到了开发利用。通过不断深化地勘管理体制改革，以公益性地质工作拉动商业性地质工作，建立起中央和省、市、县四级财政共同投入地勘工作的新体制，保证了各级财政对公益性地质工作的有效投入。省财政出资主要用于基础性、公益性地质工作和省的重大项目，国土资源与财政部门联合发文，要求市、县财政配套资金。贯彻以人为本的思想，扩大地质工作服务领域，促进经济社会可持续发展。中央和省开展的农业地球化学调查试点取得较好效果，市、县政府主动提出开展大比例尺调查；开展48个县1:5万小流域地质环境调查，开展城市地质调查，得到各级政府和社会关注。近年来，该省逐步建立公益性地质工作与商业性地质工作分体运行的新机制，矿产勘查投资模式由以政府投入为主向市场投入为主转变，实施地质勘查投入多元化，市场投入占大头，以1/3的公益性地质工作资金拉动了2/3的商业性地质工作资金，省政府财政地质工作投入与社会筹资比例为3:7。此外，还将矿业权有偿出让中的部分资金用于地质工作，使公益性地质工作形成了“取之于矿、用之于矿”的良性机制。

二、经济社会发展为地质调查工作提出了广泛需求，也为地质调查新领域快速发展提供了历史机遇

浙江省地质调查工作以国家、省政府市、县的需求为导向，不断提高公益性地质工作与经济社会发展的结合度，为政府决策、城市建设、农业生产、重大工程等领域提供地质科学依据，使地质调查从单纯为发展经济找矿需要向服务社会需求转变、由传统的供给驱动型向需求驱动型转变。这既是地质工作为经济社会发展服务的责任，也是地质工作发展的历史机遇。

（一）农业地质调查

浙江以服务农业为主要目标，以区域地球化学调查为重要手段，多部门协作，开展大流域、多目标、综合性的农业基础地质环境调查，建立基础性农业地质数据平台，为浙江省农业综合区划提供科学依据，为实现农业现代化提供科学指导，使调查成果的应用和成果转化不断提升，实现了土地管理由数量管理向数量与质量并重管理。

（二）城市地质调查

浙江省位于我国东部沿海，台风频繁，台风暴雨引发的滑坡、泥石流、崩塌等突发性地质灾害严重。因此，积极主动开展杭州宁波、舟山、丽水等十个市地质调查与评价，全面总结城市地质工作经验，系统完成基础地质、城市环境地球化学、工程地质、岩溶地质等调查与综合研究，较全面的掌握了城市地质资料，提高了城市地质背景、工程地质、水文地质、环境地球化学、岩溶地质研究程度，项目成果为城市规划、工程建设、国土资源管理提供重要基础资料，为城市化和农村现代化发展，生态环境保护和重大工程建设提供基础地质依据。

（三）地热资源地质调查

地热资源已成为21世纪最受人们关注的非常规能源之一。浙江省进一步圈定地热异常区和地热勘查前景区，选择“靶区”，加大地热勘查与评价力度，扩大地下热水开采量，满足进一步开发的需要。通过综合分析研究，根据地热地质类型和地热异常区的地质特征，进一步加大嘉兴地区地热勘查力度，圈定了嘉善惠民、嘉兴城东、王店等三个地热靶区，提出三个验证勘查孔位，嘉兴地区深部地热资源勘查工作获得重大突破。

（四）海岸带地质调查

浙江省积极开展海岸带、海岛地质环境资源的综合调查与评价，调查并掌握了地质环境资源、地质灾害现状、地质遗迹分布、围（镇）海、海岛矿山开采、海底大规模采砂、岸线利用与滩涂湿地等状况，加强对岸带演化对生态地质环境及其对经济社会发展影响的研究，优化加强海岸带地质环境保护，合理开发和保护海岸带资源提供依据，争取“十一五”时期完成海岛与海岸带的地质环境资源调查与评价。尤其是舟山市加大海岸带地质环境保护，开展泥质海岸带、海涂和海岛资源地质环境调查与评价，“十一五”时期编制完成1:25万海岸带环境地质调查工作。

（五）旅游地质调查

随着旅游业发展的兴起，浙江省积极开展旅游地质工作和地质遗迹调查评价，为地质旅游资源和地质遗迹开发与保护提供技术支撑。目前浙江完成常山国家地质公园、温州雁荡山世界地质公园以及遂昌金矿国家矿山公园、黄泥塘“金钉子”国家地质遗迹保护区的地质科学考察。

三、对地质工作及矿政管理提出的几点建议

（一）加强基础地质研究

从浙江省来看，尽管省已经开始重视矿产勘查工作，增加投入，但难以解决后备资源补给不足的状况。“十五”期间在应用型地质工作取得突出成绩的同时，基础地质研究工作薄弱，地勘技术发展还比较落后，制约了地质工作全面开展。特别是近年来对找矿规律、成矿地质条件等基础地质研究有所削弱，许多资料还都是引用过去的成果，影响了浙江区域地质研究程度的提高，也制约了地质找矿特别是“攻深找盲”工作的进展，如不重视加强，实现找矿重大突破还有很大的困难。建议中央地质调查资金能加强东部沿海区域的基础性地质工作，将相关基础研究课题列入地质调查工作计划，开展多学科、多专业的联合攻关。

（二）加强1:5万矿调和环调

浙江省处于沿海经济较发达地区，地质工作服务于经济建设，尤其是解决环境问题比重较大，近年来，尽管公益性地质调查工作有所涉及，工作总量有所提升，但中央财政公益性地质调查投资增长依然不明显，基础调查工作滞后。随着经济建设的快速发展，对1:5万矿调和环调等公益性地质调查提出更高的要求，目前浙江省公益性地质工作现状明显已不适应经济社会发展的需要。尤其是海岛城市可供开发利用的地下淡水资源匮乏，影响到居民日常生活，海底部找水地质调查工作明显不足。建议尽快部署重要建设区域的1:5万矿调和环调，加强海岸线地质工作，提高地质调查技术方法水平和能力，加强水下钻探工程。

（三）加强规划研究，保证可持续发展

近年来，由于地质工作需求的变化，导致国家层面地质工作规划、工作要求时有变化，根据需求调整工作计划、工作要求是需要的，但如果变动过于频繁，在一定程度上影响地质工作的深入及增加基层实施难度。建议国土资源部能够进一步加强规划研究，使地质工作有一个长远稳定的发展。

（四）对矿产资源实行分类分级管理

全国各地矿产资源丰富程度、资源特色、开发重点各不相同，要求对不同的矿种应有不同的要求和管理方式实行分类分级管理。不同的矿种、不同的地区，以至不同时间阶段，其开发政策、管理方式都应有所区别；对不同的矿种、在不同的地区、不同的规模实行分类分级管理，除特定矿种外，小矿管理权应放至省级国土资源主管部门，并由省决定进一步划分管理权限，中央坚持管少一点，管好一点的原则。

（五）矿产资源管理执法问题

当前矿山监督执法比较混乱，关键是监督管理责任和执法主体不明。国土资源部门内设执法监督机构只管土地违法查处，而忽视对矿政管理执法问题。建议进一步明确矿山监督管理责任和执法主体，强化国土资源部门执法监管职能，建立监管责任体系。明晰管理与执法分工，实行监督管理权与执法权相分离，不能一个机构既管行政执法，又管执法监督。

（六）加强市县矿管力量

对矿山监督管理一直以来是矿政管理难以有效解决的一个难点问题。目前市、县国土资源管理机构领导实行垂直管理，有待总结完善。由于市、县基层矿政管理力量薄弱，编制不足，力所不能及。目前督察员多为兼职，矿山督察职能难以很好落实，给矿政管理工作带来诸多不便，存在着行政不作为的问题，矿产资源勘查开采的监督管理工作亟需进一步加强。建议加强机构建设，进一步完善省以下矿政管理体制，配备专职人，明确人员编制和费用等方面，理顺关系，解决实际问题。目前浙江省采取委托中介机构进行矿山监督与管理可以进一步试点推广。

（七）矿政管理职能协调问题

矿政管理是国土资源管理工作的一项重要内容，但由于矿政管理工作涉及多个内设机构，职责和分工不明确，尚未形成工作合力和共同责任机制。各相关机构依据各自职责范围内制定相应管理措施，缺乏有效协调和衔接，管理体制不甚完善。建议尽快研究制定相关政策文件，明确矿产资源管理职责，合理划分事权，分级管理，健全完善责任机制，使责任到位、措施到位、监管到位，充分发挥各自的作用，推动建立国土资源行政主管部门与相关部门协调联动工作机制。

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